如何以法治思维和法治方式清理整治不规范地名(下)
法的安定性原则,强调的是法律规则的稳定性,杜绝法律和政策朝令夕改。法律规则稳定了,社会秩序也随之稳定了。这一原则要求,法律规则不能轻易制定,制定了就不得轻易改变。可改可不改的尽量不改,只有到了非改不可时(明显并严重阻碍了社会发展时)才能改。韩非子说过:“治大国而数变法者,则民苦之。”清代申涵煜也说:“法制数变,国家之大患。”改变地名成本和代价很大。现有地名一更改,有关单位信息、合同、信笺、地图、导航,个人产权证、户口簿等,都必须随之修改,为此必须付出多少成本,一时间我们可能天天会在户口登记机关和产权登记机关门口排起长队；如果地名改了,户口本、产权证可以不改,那就会导致另一个严重后果:为几十年之后的产权纠纷埋下隐患。地名如同人名一样,它具有时代的特征,我们既然不要求将“文革”“卫兵”等人名改掉,那我们有什么必要非要将“奥林匹克花园”改名呢?难道香港的“维多利亚港”也必须改吗?
其实,国务院的行政法规《地名管理条例》早就确立了“地名稳定原则”。第3条规定:“地名管理应当从我国地名的历史和现状出发,保持地名的相对稳定。必须命名和更名时,应当按照本条例规定的原则和审批权限报经批准。未经批准,任何单位和个人不得擅自决定。”第5条又规定:“地名的更名应遵循下列规定:(一)凡有损我国领土主权和民族尊严的,带有民族歧视性质和妨碍民族团结的,带有侮辱劳动人民性质和极端庸俗的,以及其他违背国家方针、政策的地名,必须更名。(二)不符合本条例第四条第三、四、五款规定的地名,在征得有关方面和当地群众同意后,予以更名。(三)一地多名、一名多写的,应当确定一个统一的名称和用字。(四)不明显属于上述范围的、可改可不改的和当地群众不同意改的地名,不要更改。”所以,除了法律有强制性规定的,凡可改可不改的和当地群众不同意改的地名,不要更改。千万不要以地名更改多少论英雄。
立法先行原则是国际上公认的法治原则。在我国,党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次将“立法先行”写进党的正式文件。习总书记说“国家的重大改革必须于法有据”,正和这一原则吻合。该原则要求国家的重大管理活动,必须是“先有规则、后有行为”,用立法指引改革和管理,而不是相反。地方出现大量不规范地名,不是因为立法过松,就是因为执法不严。因为大多地名都是经过政府登记许可的。不经政府登记许可的地名很难存在。只要经过户口登记、产权登记、工商登记等各类政府登记程序的地名,都意味着经过了政府的审查许可,它就具有法律上的“公定力”。如果今天全国地名不规范问题相当突出,那可能是原有法规对地名的管理规定不够严格,那就首先应当修改法律,而不是首先清理地名,否则无法保证清理行为符合新法的标准和方向。据悉,我国有关部门正在启动地名法规和规章的修改。既然已经启动法规修改程序,为什么清理工作不等一等呢?
第四,坚持法不溯及既往原则,区分老地名与新地名,不得以新标准去处理老地名。
法不溯及既往是一项重要的法律适用原则,它是指今天的法律不得去约束和处理昨天的行为和事项,也接近于日常所说的“老人老办法、新人新办法”。我国立法法第93条规定的,“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”,正是这一原则的反映。
在这次清理整治不规范地名工作中可以反映出:我们政府部门以前对地名的管理标准与今天对地名的管理标准已有不同。以前因标准宽松而被政府批准的地名,今天可能成了政府清理整治的对象。这样做违反了法不溯及既往原则。即便地名管理法规和规章修改了,修改后的法规和规章同样不得溯及以前的地名。我们应当区分老地名与新地名,老地名应当按照原标准评判它的合法性,新地名才应当按照新标准审查登记。
第五,坚持信赖利益保护原则,区别政府批准的地名与未经政府批准的地名,对于前者原则上不得更改。
信赖利益保护原则是一项公法原则,意指公民、法人或者其他组织对国家公权力的正当合理信赖应当予以保护,公权主体不得擅自改变已生效的行政行为,确需改变行政行为并由此给相对人造成损失的应当给予补偿。
现在所存在的不规范地名,大量是经过政府登记许可的,少量的才是当事人擅自取名的结果。我们应当区别对待:对于未经政府审查登记,当事人擅自所取的地名,当然应当取消或者更改,并补办登记手续:对于经过政府登记许可的地名,哪怕属于不规范的地名,只要不属于法律强制规定更改的范围,不得更改和取消。真要改变或取消的,有关政府部门必须承担补偿或赔偿责任。
程序是行为存在的时间与空间方式。世界上不存在程序以外的行为,任何行为都离不开程序。但是程序必须正当,这是正当程序原则的要求。程序的正当性既表现为程序的合法性(法定程序),又表现为程序的合理性(正当程序)。这就是说,清理整治不规范地名必须符合法定程序和正当程序。
根据国务院《地名管理条例》,除了法规规定必须强制性更名情形外,地名更改必须“征得有关方面和当地群众同意”。这一法定程序必须遵守,如果有关方面意见不统一的,或者群众不同意的,就不得更名。我们要反对单方更名、强制更名、快速更名等做法。地名的更改需要作许多配套准备,要求一周、一个月内快速更名者,有违正当程序。国务院刚刚制定公布了《重大行政决策程序暂行条例》(国务院令第713号)。尽管该行政法规今年9月1日才实施,但鉴于地名更改属于“重大行政决策”,建议提前参照条例所设定的五项程序要求:1.公众参与；2.专家论证；3.风险评估；4.合法性审查；5.集体讨论决定。